Gli organi costituzionali e la separazione dei poteri

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Approfondimento indirizzo — Accanto alle funzioni va conosciuto lo « status » del parlamentare, che ne garantisce l'indipendenza. L'« art. 67 Cost. » sancisce il « divieto di mandato imperativo »: ogni membro del Parlamento rappresenta la Nazione ed esercita le funzioni senza vincolo di mandato, cioè non è giuridicamente obbligato a seguire le istruzioni degli elettori o del partito (ciò che spiega, ma non legittima moralmente, il fenomeno del « cambio di gruppo »). L'« art. 68 Cost. » appresta le « immunità » parlamentari: l'« insindacabilità » per le opinioni espresse e i voti dati nell'esercizio delle funzioni (irresponsabilità sostanziale) e l'« improcedibilità », cioè la necessità di un'autorizzazione della Camera per le misure che limitino la libertà personale (guarentigie a tutela della funzione, non privilegi della persona). L'« art. 66 Cost. » affida a ciascuna Camera la « verifica dei poteri » dei propri eletti. Sul piano procedurale meritano attenzione le « commissioni in sede deliberante » (o legislativa), cui l'Assemblea può demandare l'intera approvazione di una legge per snellire i lavori, salvo la « riserva d'Assemblea » per le materie più delicate (costituzionali, elettorali, di bilancio, di delegazione e di ratifica dei trattati: « art. 72 Cost. »). Il bicameralismo « perfetto » è infine oggetto di un dibattito critico: garantisce una doppia riflessione ma rallenta il procedimento, ed è proprio ciò che le riforme respinte del 2006 e del 2016 avevano tentato di superare istituendo un Senato differenziato.

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Approfondimento indirizzo — La dottrina classifica gli atti del Presidente della Repubblica in tre categorie, utili per capire dove stia il potere reale. Vi sono gli atti « formalmente presidenziali ma sostanzialmente governativi » (per esempio l'emanazione dei decreti o la nomina dei ministri), in cui la decisione è del Governo e il Presidente esercita un controllo; gli atti « sostanzialmente presidenziali » (il rinvio delle leggi, i messaggi, la nomina dei senatori a vita e dei cinque giudici costituzionali), che esprimono una volontà propria del Capo dello Stato; e gli atti « complessi » o « duumvirali », frutto del concorso paritario delle due volontà (tipicamente la nomina del Presidente del Consiglio). Da qui la celebre immagine della « fisarmonica » (Giuliano Amato): i poteri presidenziali si dilatano nei momenti di crisi del sistema politico e si contraggono quando esiste una maggioranza solida. Sul « decreto-legge » (« art. 77 Cost. ») va ricordato l'abuso storico della « reiterazione » — la riadozione di decreti non convertiti — che la Corte costituzionale ha dichiarato illegittima con la sentenza n. 360 del 1996, e il requisito, oggi presidiato, dell'« omogeneità » del contenuto rispetto ai presupposti di necessità e urgenza. Anche lo scioglimento delle Camere (« art. 88 Cost. ») incontra un limite: il « semestre bianco », il divieto di scioglierle negli ultimi sei mesi del mandato presidenziale, salvo che coincidano con la fine della legislatura, per evitare che un Presidente in scadenza condizioni la propria successione.

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Approfondimento indirizzo — Due nodi meritano un approfondimento. Il primo è l'« obbligatorietà dell'azione penale » (« art. 112 Cost. »): il pubblico ministero ha l'obbligo di esercitare l'azione penale e non può scegliere discrezionalmente quali reati perseguire. È una garanzia di uguaglianza dei cittadini di fronte alla legge — nessuno è al riparo, nessuno è perseguitato per scelta politica — ma nella prassi si scontra con l'impossibilità materiale di perseguire tutto, da cui il dibattito sui « criteri di priorità ». A questo si lega la questione della « separazione delle carriere » tra giudici e pubblici ministeri, oggi appartenenti a un unico ordine: chi la propone invoca la terzietà del giudice, chi la contrasta teme di avvicinare il pubblico ministero all'esecutivo. Il secondo nodo riguarda la posizione del giudice rispetto alla legge: essendo « soggetto soltanto alla legge » (« art. 101 Cost. »), il giudice non può disapplicare una legge che ritiene ingiusta, ma se la sospetta incostituzionale deve sollevare la « questione di legittimità » davanti alla Corte (controllo « accentrato », diverso dal modello statunitense « diffuso » in cui ogni giudice disapplica la legge incostituzionale). Va infine ricordata la « responsabilità » del magistrato — civile, per dolo o colpa grave secondo la legge sulla responsabilità civile dei magistrati, penale e disciplinare — e il ruolo della « sezione disciplinare » del CSM, che assicura che l'indipendenza non si traduca in irresponsabilità.

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Approfondimento indirizzo — Il giudizio della Corte non si esaurisce nell'alternativa « accoglimento/rigetto ». La giurisprudenza ha elaborato una ricca tipologia di decisioni. Le « sentenze interpretative di rigetto » respingono la questione perché la norma può essere letta in modo conforme a Costituzione (« la disposizione non è incostituzionale se interpretata così »); le « sentenze interpretative di accoglimento » colpiscono non il testo, ma una sua interpretazione. Vi sono poi le « sentenze additive », che dichiarano incostituzionale una norma « nella parte in cui non prevede » qualcosa che la Costituzione impone (la Corte « aggiunge » ciò che manca), e le « sentenze additive di principio » o « di monito », con cui la Corte segnala al legislatore la necessità di intervenire. Questa creatività pone il problema del confine tra garanzia costituzionale e supplenza del legislatore. Un secondo profilo avanzato è l'« interpretazione conforme »: prima di sollevare la questione, il giudice comune deve tentare di interpretare la legge in senso costituzionalmente compatibile, e la Corte valorizza il « diritto vivente », cioè il significato che la norma ha assunto nell'applicazione giurisprudenziale consolidata. Infine, nell'ordinamento « multilivello » la Corte convive con la Corte di giustizia dell'Unione Europea: quando una legge viola insieme la Costituzione e il diritto dell'Unione si pone il problema della « doppia pregiudizialità », cioè dell'ordine tra il rinvio alla Corte costituzionale e quello alla Corte di giustizia, che la giurisprudenza più recente tende a rimettere alla scelta del giudice.

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Approfondimento indirizzo — Lo schema tripartito di Montesquieu, nato per lo Stato liberale del Settecento, va oggi integrato con fenomeni che esso non prevedeva. In primo luogo, la distinzione classica tende a ricomporsi in una diversa frattura: da un lato il circuito dell'« indirizzo politico » (corpo elettorale → Parlamento → Governo, legati dalla maggioranza), dall'altro i « poteri neutrali » di garanzia (Presidente della Repubblica, Corte costituzionale, Magistratura), che non decidono la politica ma ne sorvegliano i limiti. In secondo luogo sono emerse le « autorità amministrative indipendenti » (per esempio l'Autorità garante della concorrenza e del mercato, la Consob, il Garante per la protezione dei dati personali): organi tecnici sottratti all'indirizzo del Governo, che esercitano poteri di regolazione e vigilanza in settori sensibili e non si collocano nettamente in nessuno dei tre poteri classici. Si aggiungono i poteri « sovranazionali » — su tutti la Banca centrale europea, indipendente dai governi — che sottraggono agli Stati intere funzioni. Un cenno merita infine il « quarto potere », l'informazione: senza una stampa libera e un'opinione pubblica informata il controllo sul potere resta formale. La separazione dei poteri va dunque intesa non come un dogma immutabile, ma come un principio vivente che si aggiorna per continuare a realizzare il suo scopo perenne: che « il potere arresti il potere » a tutela della libertà.